唐丽霞：如何理解中国的对外援助
认为“中国对外援助就是到处撒钱”，这样的论断片面。图为2017年5月31日，在肯尼亚港口城市蒙巴萨，当地民众载歌载舞，庆祝由中国企业承建的连接蒙巴萨至首都内罗毕的标轨铁路（蒙内铁路）首班列车发车。 新华社 图
最近在网上流传的一篇文章称，从2000年到2014年，中国向全球140个国家提供了经济援助和贷款，累计金额高达3620亿美元，约2.4万亿元人民币。该文主要援引美国威廉玛丽学院（College of William & Mary）“援助数据”项目（AidData）一个研究报告中的数据信息，来展示中国对外援助规模的庞大。和以前历次出现的有关中国对外援助规模的新闻一样，这篇文章引起了很多评论，很多人认为“中国对外援助就是到处撒钱”。
那么，中国对外援助的规模到底多大？本文将从以下几个方面对这一问题进行回应。
一、中国对外援助的规模
中国政府曾经于2011年和2014年两次发布有关对外援助的白皮书，非常明确地介绍了中国对外援助的资金类型和规模。
中国对外援助的资金主要有三种类型：无偿援助、无息贷款和优惠贷款。据两个白皮书的数据累加，截至2012年底，中国对外提供的无偿援助资金总额为1385.2亿元，无息贷款资金为838亿元，优惠贷款援助资金总额为1233.1亿元，合计为3456.3亿元人民币。
从两份白皮书公布的内容来看，我国对外援助的资金类型和结构与西方传统发达国家的对外援助基本上保持口径一致。西方国家的官方发展援助也主要分为两大类，一类是赠款，也就是无偿援助；一类是优惠贷款，但优惠贷款必须要有25%的赠款成分，才能被称为是官方发展援助。
中国的对外援助中，优惠贷款是指由我国银行提供的具有政府援助性质的贷款，主要用于帮助发展中国家建设有经济效益的生产性项目。我国政府提供的政府贴息优惠贷款利率为4%至5%，贷款的偿还期为5至15年，一般为8至10年。时任中国进出口银行国际部总经理朱稳根在1997年发表的一篇文章中指出，根据经济合作与发展组织（OECD）国家衡量贷款的综合指标“赠与成分”来计算，中国优惠贷款的赠与成分仅有25%，刚刚达到OECD关于官方发展援助的最低限。从这个角度来看，中国优惠贷款具有援助性质。
但原外经贸部国际经济合作研究所研究人员陈力在1996年发表的一篇文章中指出，如果和其他国家提供的优惠贷款相比，1993年，OECD发展援助委员会成员国官方发展援助的平均贷款利率为2.7%，平均偿还期为27年，宽限期为10年，赠与成分平均达到57.6%。从这个意义上来看，中国优惠贷款的援助程度相对较低，更像是具有优惠性的经济合作。
上引研究结论虽然出自二十多年前，但国际官方援助本身的定义并没有发生太大变化，只是增加了其他援助方式和援助筹资类型，所以仍然可以用来评价当下的国际援助。
在财政部的财政统计中，每年公布的中央财政支出中有有关对外援助的支出金额。按照这个统计，中国每年提供的对外援助规模的确呈上升趋势，从2007年111.54亿元上升到2015年的最高值195.37亿元，2016年出现了明显降幅，2017年又开始回升，对外援助支出为168.7亿元。将此数据和中国对外援助白皮书公布的数据进行对比，可以推断，这里提到的我国对外援助的金额应该主要是赠款和优惠贷款的贴息。（参见图1）
图1：中央财政对外援助支出（单位：亿元）。资料来源：财政部预算司的中央财政支持表
二、中国对外援助是否太多了
中国对外援助是否太多，这是一个很难直接回答的问题。这里，笔者通过几组数据比较来讨论中国是否真的提供了太多的对外援助。
首先，从对外援助总额上来看，根据现有的公开数据，2010至2012年，中国对外援助中无偿援助为323.3亿元，无息贷款和优惠贷款（统称为优惠贷款）额度为570.2亿元，按照当时美元兑换人民币的平均汇率6.6来计算，也就是无偿援助48.98亿美元，优惠贷款86.39亿美元，合计约为135.37亿美元。而根据OECD的统计，同一时期内，美国对外援助总额约为942亿美元，英国约为418亿美元，日本为578亿美元，德国为445亿美元，法国为424亿美元。
其次，从对外援助的结构上来看，加拿大、美国、澳大利亚、英国、意大利等国的对外援助几乎全部都是无偿援助。德国对外援助中，无偿援助占到83.90%。德国复兴开发银行（KfW）负责财政援助，其负责人表示，对低收入国家，德国复兴开发银行提供的财政援助是无偿的。在发达国家中，日本和韩国比较多地采用优惠贷款援助方式，但优惠贷款援助的比重只占到40.57%和31.64%，远远低于中国的63.82%。
也就是说，中国的对外援助不仅总额要远远低于一些重要的传统发达国家，其中无偿援助所占比重更低。（参见表1）
表1：2010-2012年部分国家对外援助总额（单位：亿美元）。资料来源：OECD数据库，中国数据来自于白皮书，巴西数据来自于巴西国际发展署。注：OECD数据库提供的数据是将无偿援助和优惠贷款援助总额相加获得，故而本处数字和该数据库中直接提供的援助总额略有差异。
上个世纪60年代，联合国发展大会提出，发达国家应拿出0.7%的国民总收入（GNI）用于发展援助，这个目标成为国际社会衡量一个国家履行国际发展援助义务的程度的一个标尺。传统的发展援助体中，丹麦、卢森堡、荷兰、瑞典、挪威基本上一直保持在0.7%以上。这几年，德国和英国提高了对外援助占国民总收入的比重，英国从2013年就一直保持在0.7%，德国在2016年也达到了0.7%的水平。美国一直保持在0.18%至0.2%，日本也达到0.2%，韩国保持在0.14%左右。传统发达国家对外援助占国民总收入的比重，平均为0.3%，而中国目前对外援助仅占国民总收入的0.062%左右。（参见表2）
表2：部分国家官方发展援助（ODA）占国民总收入（GNI）的比重（%）。资料来源：OECD统计数据，中国数据和巴西数据为作者根据相关数据进行计算获得。注：DAC，指经济合作与发展组织下设的发展援助委员会，现有29个成员（包括28个经济合作与发展组织成员国和欧盟）。
中国一直坚持是在南南合作框架下开展对外援助。近些年，和中国一样，全球新兴经济体也逐渐加大了对外援助的力度，从援助总额上来看，中国的确要高于其他发展中国家，但从对外援助占国民总收入比重来看，中国对外援助程度要低于土耳其、阿联酋、以色列。如果考虑到对外援助的结构，其他国家对外援助主要为无偿援助，中国无偿援助占到国民总收入的比重大约只有0.0225%，还要略低于巴西的0.03%。
三、中国是否应该提供对外援助
从上个世纪80年代我国改革对外援助开始，强调互利共赢是我国对外援助的基本特点。抛开参与国际发展援助对我国总体国际发展环境构建的积极影响不谈，单从我国优惠贷款的使用效果来看，互利共赢的特点尤为明显。
我国优惠贷款的使用条件是非常严格，支持的项目由中方企业负责承建，采购项目所需的设备等原则上应由中方企业负责供货，主要采购中国的机电产品、成套设备、技术服务以及其他物资，这也是大家经常在海外看到中国援建项目主要由中国公司承建的原因。近年来，也有一些国际公司或者受援国公司参与中国援建项目，但规模仍然十分有限。
因此，中国优惠贷款不仅为受援国提供了基础设施、生产性项目的发展支持，同时也为中国国内公司走出去，尤其是工程承包公司走出去奠定了基础。美国《工程新闻纪录》（ENR）发布的2017年度全球工程承包商250强榜单显示，49家中国建筑企业入围榜单；前10强企业中，中国企业占据了7个席位。中国的工程承包企业能够有如此快速的发展，和承建中国政府优惠贷款项目是密切相关的。
非洲是获得中国对外援助最多的区域。根据商务部统计，中国目前在非洲的国际承包工程完成额一直占到中国国际承包工程完成额的三分之一左右，非洲是中国的第二大工程承包市场。此外，中国对外援助项目实施还带动了中国的装备和产品走出去，亚吉铁路（非洲第一条跨国标准轨现代电气化铁路，连接埃塞俄比亚首都亚的斯亚贝巴和吉布提首都吉布提市）和蒙内铁路（连接肯尼亚首都内罗毕和该国港口城市蒙巴萨）带动了44亿美元的国产装备和产品出口。
一些企业因承建中国优惠贷款项目而在受援国积累了良好的声誉，逐渐成为国际工程承包合同招标的有利竞争者，成为全球工程项目的主要承包商。有研究认为，从2007年到2015年，中国公司获得了世界银行30%的基础设施建设项目的合同。以中国交通建设集团为例，该公司承建的工程项目中，中国政府的优惠贷款项目大约只占到30%至40%，来自世界银行和国外政府的项目大约占到20%至30%。在非洲国家，处处可以看见中国交通建设集团的工程项目，其中很大一部分是由当地政府融资建设，如该公司在纳米比亚先后完成的鲸湾新集装箱码头项目和油码头项目，合同承包额大约为8亿美元，都由当地政府投入资金。
中国工程承包企业屡屡获得国际大型基础设施建设项目合同，随之带出去的是中国的技术、标准、物资和设备，这也就带动了中国在海外的投资。一些中国的中小型公司承建中国在发展中国家无偿援助的民生项目，也在当地建立起良好的声誉，并逐渐发展成为能为国际发展援助项目提供工程服务的公司。如甘肃省地质矿产勘查开发局下属股份制国企甘肃地质工程有限公司曾在赞比亚和马拉维实施中国无偿援助的打井项目，由于打井成本控制良好，效率高，后来联合国教科文组织等国际机构在这些国家的打井项目，就交给了该公司去执行。（参见表3）
表3：中国国际承包工程完成营业额（单位：亿美元）。资料来源：中国统计年鉴
非洲是中国最重要的资源产品的提供区域之一，中国三分之一的石油来自于非洲大陆，铝矿、铜矿、钴矿等矿石资源从非洲进口也占据非常大的份额。非洲同时也是中国商品的重要市场，从2009年开始，中国成为非洲第一大贸易伙伴，在部分年份，中国对非洲的进出口贸易呈现出逆差，但是从2015年开始，中国对非洲大陆贸易呈现出大额的顺差，2015年顺差382.82亿美元，2016年为355.82亿美元，2017年为194.80亿美元。
在2015年于南非约翰内斯堡举行的中非合作论坛峰会暨第六届部长级会议上，中国政府宣布：对非洲提供600亿美元的融资支持，包括350亿美元的优惠性质贷款及出口贷款额度；为中非发展基金和非洲中小企业发展专项贷款各增资50亿美元；设立首批资金为100亿美元的中非产能合作项目。而无偿援助和无息贷款加起来只有50亿美元，这个额度远远低于中国和非洲这几年的进出口贸易顺差额。（参见表4）
表4：中非贸易情况（单位：亿美元）。资料来源：中国统计年鉴
四、结语
综上所述，从援助规模和援助程度上看，中国对外提供援助虽然在逐年增加，但无论是与传统发达国家相比，还是和发展中国家相比，中国的对外援助都不像国际和国内社会想象的那么多。认为“中国对外援助就是到处撒钱”，这样的论断是片面的，也是对中国对外援助的一个误解。
中国对外援助总是容易被夸大，引起国内外民众的误解，主要包括以下几个方面的原因。
第一，中国政府通常在国际会议、论坛等多种机制上宣布对外援助举措和行动，有很多举措和行动是多次宣布，容易让民众以为每次都是新安排新计划。
第二，中国对外经济合作的方式非常多，有很多不是对外援助，有些是具有发展意义的经济合作，但国内外媒体报道普遍使用了“支持”、“帮助”其他地区和国家发展这样的表述，容易造成国内民众误解。
以历届中非合作论坛部长级会议为例，第五届部长级会议（2012年）时，国内外媒体普遍采用的报道题目是“中国将向非洲提供200亿美元贷款”。第六届部长级会议（2015年）时，国内外媒体报道侧重于强调“中国将向非洲提供600亿美元支持”，但实际上，这600亿美元中，有50亿美元是无偿援助和无息贷款，其他多为优惠性质贷款、出口信贷额度，以及产能合作基金等，多属经济合作范畴。但如果不是从事这方面专业研究的大众，是无法理解这里面的真正内涵，从而造成了误会。
第三，和中国对外援助的实施方式和内容有关。中国的对外援助项目主要都是由中国企业来实施的，而西方援助项目，很多是国际公司来承担，但其中有很大一部分是中国企业具体执行，容易造成只要是中国公司承建的都是中国援助的印象。中国的援外项目仍然是以能够看得见的基础设施建设为主，容易引起关注，而西方的援助则很大一部分是以看不见的能力建设为主，一般不太容易被民众感知。
当然，不可否认的是，随着中国经济社会的发展，中国对外援助的规模是在逐年上升的，在国际发展援助领域发挥的作用和影响力在日益增强。
（唐丽霞/中国农业大学人文与发展学院教授）