国际发展合作署将成立 中国如何突破“援外碎片化”瓶颈
【财新网】（记者 田佳玮）国务院总理李克强提请十三届全国人民代表大会一次会议审议的《国务院关于提请审议国务院机构改革方案的议案》于3月13日对外公布。其中一项广受关注的机构安排调整，是组建国家国际发展合作署，作为国务院直属机构，并将商务部对外援助工作的有关职责，和外交部对外援助协调等职责整合于这个新机构中。与此同时，有关援外的具体执行工作，仍由各有关部门按分工承担。
根据国务院向全国人大提交的机构改革方案说明，国际发展合作署的主要职责是：拟订对外援助战略方针、规划、政策，统筹协调援外重大问题并提出建议，推进援外方式改革，编制对外援助方案和计划，确定对外援助项目并监督评估实施情况等。
在推动中外共建的发展项目方面拥有丰富经验的中国农业大学南南农业合作学院/一带一路农业合作学院院长李小云告诉财新记者，现在中国的对外援助工作，主要是由商务部的对外援助司管理；虽然政府内有高层协调机制，但对外援助在实践上，呈现出从中央到地方、从政府部门到民间，以及各种类型援助相互分割等“碎片化”的局面。
李小云分析，目前中国对外援助的现状和瓶颈在于：面向国际多边机构的援助、落脚于双边关系的国别援助，涉及不同部门的援助政出多门；涉及财政援助、物资技术援助和经济援助等类别各异的援外项目，也由不同部门掌握。“一些即使上没有援外任务的部门，也都通过国际合作等科目，展开了实际上属于援助范畴的工作。”而这一现状，难免造成援外协调成本高和资源重复投放、造成浪费等问题。
李小云认为，“援外工作碎片化”的格局，已与中国当前的国际战略要求无法适应。
“我们现在的对外援助，实际上已经不再是简单的对外援助，而是一个综合的国际发展合作，包括对世界银行、对联合国机构、对各个国家开展。”
李小云说，现在中国对外援助任务量越来越大，涉及的内容越来越复杂、也越来越综合，对外援助工作的战略地位也和过去不一样了。综合这些因素，改革势在必行，也迫在眉睫，而改革措施之一就是设立独立的对外援助主责机构。
由中国农业大学南南农业合作学院/一带一路农业合作学院所撰写的《关于建设新时期社会主义特色对外援助体系的五点建议》报告中建议，政府应加大对于国际组织、国际民间组织，以及受援国民间组织的援助力度等，积极开展对外援助的国际间合作。
李小云认为，除了设立主管援外事务的统筹新机构，中国还要展开对国际发展合作的研究工作，通过援外领域建立中国自己的话语体系，并培养中国在国际发展合作方面的人才。
除了政府部门主导的援外工作外，近年来，中国也开始出现NGO“走出去”，以民间身分堆动援外工作的身影。在尼泊尔、缅甸等地已开展援外发展项目的中国扶贫基金会就是其中之一。
中国扶贫基金会的执行副会长王行最告诉财新记者，国家国际发展合作署的成立，将对中国社会组织“走出去”起到积极推动作用。有利于推动形成政府、企业和社会组织“三位一体”的立体援外模式。
据王行最介绍，过去中国的援外资金，主要是通过政府对政府的渠道实施；而国家国际发展合作署成立后，将会统筹编制对外援助方案和计划，使政府资源向社会组织开放有了想象空间。
“我国社会组织‘走出去’仍处于起步阶段，相关政策法规不完善，遇到问题通常无法可依。”王行最表示，未来国家国际发展合作署将具有拟定政策的职责，对相关制度的完善，也会起到积极推进作用。
中国扶贫基金会还对有意“走出去”投入援外领域的中国社会组织给出了几点原则性建议。其中包括：公益组织要保持民间特性，在东道国开展项目以民间的方式开展；要基于当地的需求，以满足当地需求为核心；善于寻找包括当地政府部门、当地NGO、国际NGO等在内的合作伙伴；另外，还要注意项目本身的可持续性和本地项目团队的可持续性。
怎样引导和组织更多的中国公益组织走出去，也是摆在中国对外援助事业中的一个重要议题。王行最认为，有意愿走出去的社会组织，可以从战略、人才、方法、资源四个层面入手加以考虑。
“首先要确定战略，任何一个打算走出去的社会组织，都应有中长期的国际化目标和路线图，并明确哪些可为、哪些不可为。”
其次，要寻找或培养具有宽广国际视野和进取精神、熟悉国际话语体系、有较强跨文化沟通能力和执行力的人才。另外，要讲求方法，建立适应当地国情况又符合组织总部要求的具体规章制度、国际筹资方法、大众传播路径等等。在这一方面，有些事可以参考较成熟的国际性非政府组织的做法；有些则要自己“摸着石头过河”，在实践中闯出一条路来。
根据2014年国务院新闻办公室发表的《中国的对外援助（2014）》白皮书显示，2010年至2012年，中国对外援助金额为893.4亿元人民币，援助形式包括无偿援助、无息贷款和优惠贷款三种方式。其中有一半的对外援助资金流向非洲。
2017年10月11日，美国威廉玛丽学院（The College of William & Mary）也推出了一个用以追踪中国对外援助资金的数据库“AidData”。据该数据库数据显示，中国在2000-2014年间，向世界五大主要地区（非洲、中东、亚太、拉美及加勒比海、中东欧地区）承诺的援助金额逾3500亿美元，覆盖了140个国家或地区的4300多个项目。
AidData执行总监、威廉与玛丽学院政治学教授Bradley Parks此前在接受财新记者采访时表示，“十五年来，中国已从受援国转变为世界上最重要的外交政策博弈方，其援助金额及影响力，足以与传统的西方援助力量抗衡”，而该机构所勾勒出的中国对外援助模式，也远比西方媒体对中国援外的刻板印象更加复杂、微妙。在Parks的研究中，与西方常见的刻板印象恰好相反，中国的对外援助，并不是“比例失衡地流向那些拥有丰富石油资源的国家”。 为证明中国的海外发展项目是否取得了积极成果，AidData分析了3000多个在非洲落地的中国发展项目，并发现事实上中国的援助资金，往往会流向那些最为贫穷、人口最稠密的非洲国家。
AidData在2000年至2012年还通过遥感非洲大陆的夜间灯光发现，中国正在“点亮”非洲，并促进了当地的经济增长。
联合国驻华系统协调员、联合国开发计划署驻华代表罗世礼（Nicholas Rosellini）告诉财新记者，中国组建国家国际发展合作署的决定，体现了中国政府对国际发展与合作的日益重视。联合国驻华系统欢迎并期待与国家国际发展合作署开展合作，通过“一带一路”倡议、南南合作，以及更多区域与全球合作的伙伴关系，共同实现可持续发展目标。
财新记者杨睿对本文亦有贡献