一号文件聚焦“促进农民就业增收” 赋予更充分财产权益，农民如何分享改革红利？
浙江仙居杨丰山村稻田。 资料图片/受访者供图
中国农业大学经济管理学院农业经济系教授、博士生导师，国家农业农村发展研究院研究员蔡海龙
2023年中央一号文件正式发布。这是党的二十大召开之后发布的首份一号文件，新京报记者注意到，在农村改革方面，文件延续着二十大报告精神，提出赋予农民更加充分的财产权益，要求深化农村土地制度改革、巩固提升农村集体产权制度改革成果，让农民分享改革红利。
新京报记者采访了中国农业大学经济管理学院农业经济系教授、博士生导师，国家农业农村发展研究院研究员蔡海龙，探讨赋予农民更充分财产权益意味着什么。新京报记者 田杰雄
让农民享受更多红利就是改革的目的
今年中央一号文件指出要从促进农民就业增收、促进农业经营增效以及赋予农民更加充分的财产权益三方面，拓宽农民增收致富渠道。在过去十年间，我国中央一号文件曾四次以单独章节的篇幅聚焦农民增收，蔡海龙指出，特别是在全国疫情进入到低流行水平的大背景下，帮助农民增收必将是今年工作的重点内容。
服务业是吸纳农民工就业的最主要产业，此前受疫情影响一度受到较大冲击。在蔡海龙看来，为了促进复工复产，今年的一号文件也体现出对农民就业的推动。“所以我们能看到，这一章首先就提到要强化各项稳岗纾困政策落实，促进农民就业增收，这里的重点在于促进、保障农民的工资性收入。第二个内容，是文件提到深入开展新型农业经营主体提升行动、发展农业适度规模经营等，这里要求的就是提高农村的经营性收入。”
在以上两点之外，蔡海龙告诉新京报记者，特别值得关注的还有文件提出“赋予农民更加充分的财产权益”，要求“深化农村土地制度改革，扎实搞好确权，稳步推进赋权，有序实现活权”。
对比往年的中央一号文件，土地改革的内容多放置在乡村改革、乡村建设的大框架之下，而今年文件将土地改革作为拓宽农民增收致富渠道的一部分，在蔡海龙看来，这也意味着文件把土地改革的目的进一步明确，“就是要让农户通过改革来享受红利、获得收益。”
土地问题是改革工作主线与振兴关键环节
对照以往的中央一号文件，蔡海龙认为，今年文件提及土地改革的内容比之前更为深入和具体。例如在土地承包方面，今年文件在去年开展第二轮土地承包到期后再延长30年整县试点的基础上，进一步提出研究制定“试点工作指导意见”；宅基地方面，今年在去年改革试点的基础上，提出要探索宅基地“三权分置”有效实现形式；集体经营性建设用地方面，在去年“稳妥有序推进入市”的基础上，今年要深化入市试点，“探索建立兼顾国家、农村集体经济组织和农民利益的土地增值收益有效调节机制”。
蔡海龙指出，深化农村改革，处理好国家、农民与土地的关系仍然是工作主线，这也是乡村振兴的关键环节。他进一步强调，现阶段乡村相较于城市落后，并不是乡村就应该如此。在我国工业化进程中，通过乡村税收、统购统销战略为城市和工业完成了初期积累；同时，改革开放后，国家优先覆盖满足了城市的社保和公共服务，而乡村最初的教育和医疗，均为农民自己承担，“这在很大程度上减轻了我国当时的财政压力。所以我们也常说，农村的土地和资源其实是承担着许多社保功能的。”
随着城镇化的推进，许多农民来到城镇，通过城镇更多的就业机会拥有了稳定的收入，“这让他们在脱离农村土地的同时，可以生活下去，在这个过程中这部分农民对于农村土地的依赖程度是在慢慢降低的。同时我们也会看到，还有一部分农民虽然在城里打工，但他们仍然视农村为自己的退路，这就是为什么我们总说，土地是农业之本，也是农民的根。”
做好发展新型集体经济的“下半篇文章”
在关注农村土地改革之外，文件在“赋予农民更加充分的财产权益”这一小节中，还提到了农村集体产权制度的改革，作为农村重点改革任务之一，发展农村集体经济，也是引领农民实现共同富裕的重要途径。
新京报记者注意到，从2010年“鼓励有条件的地方开展农村集体产权制度改革试点”被写入中央一号文件，至今已经过去了十三年。2022年的文件里提到“巩固提升农村集体产权制度改革成果”，这也意味着农村集体产权制度的阶段性任务已经完成。
“已完成的阶段性任务中就包括农村产权归属的明细、农村集体经济组织成员身份的确认以及经营性资产的明确，这些都是农村集体产权制度改革的重要内容，我们一般称其为发展新型集体经济的‘上半篇文章’。”蔡海龙说。
什么是新型农村集体经济？农村集体经济的发展，依靠的是农村集体的土地、经营性资产等要素资源。蔡海龙告诉记者，新型农村集体经济就是经过集体产权制度改革以后形成的新的经济形态，同时今年的文件也给出了更具体的答案，“正如里面写的那样，新型集体经济的特征就是产权关系明晰、治理架构科学、经营方式稳健、收益分配合理。除此以外，今年的文件对于新型集体经济的运营模式也给出了明确的方向，也就是文件中提到的，资源发包、物业出租、居间服务、资产参股等多样化途径。我们可以将其理解为，这些都是国家层面认为比较稳妥的运营模式。”
蔡海龙说，这都代表着文件已经为发展新型集体经济“下半篇文章”指明方向。“我们现在做的就是在确权的基础上，如何更好地赋权，未来的重点还将着力有序推进活权。”他指出，发展新型集体经济，还依赖于当地的市场环境、产业规模、人才状况，也与村集体自身积累密切相关。因此，在明确改革方向之后，这些客观条件也决定着当地新型集体经济能够到达怎样的远方。
专家谈
展现出了足够的历史耐心
中国农业大学经济管理学院农业经济系教授、博士生导师，国家农业农村发展研究院研究员蔡海龙：
随着城市化进程，势必会有更多农民将从乡村走向城镇。按照今年一号文件，赋予农民更加充分的财产权益，也包括保障进城落户农民合法土地权益，鼓励依法自愿有偿转让。
农民合法土地权益涉及三方面，即土地承包权、宅基地使用权，以及集体收益的分配权。土地改革的过程中，正是通过确权、赋权和活权，来实现做大农村集体经济的“蛋糕”，让农民享受到改革红利。
保障进城落户农民合法土地权益，就意味着农民可以带“权”进城，当地不得以退出土地承包经营权和宅基地使用权，作为农民进城落户条件。当农民对于土地的依赖度逐渐降低时，则可以如文件原文所说，鼓励依法自愿有偿转让。在这后半句中，“依法”是工作开展的底线，“自愿”是转让退出的准绳，而“有偿”是工作开展的导向。在这个过程中，随着有偿转让和退出，将更有利于农村发展适度规模经济，闲置的资源也将重新盘活利用。
按照文件，无论是对于进城落户、有意愿转让权益的农户，还是对于将乡村土地视为最后保障和后路的农户，在土地改革过程中，共同享受改革红利的同时，其实也都被赋予了更多选择的空间。土地制度的改革涉及农民切身利益，而文件赋予农民更加充分的财产权益，体现在处理土地与农民关系的问题上，我国展现出了足够的历史耐心。