[新闻侧记]“共管”，搭建自然保护区管理新平台——记我校教授与相关领域专家共话自然保护区建设与发展(图文)

王珺 高嵩 摄影

序：过去25年来，中国自然保护区建设快速发展，并取得巨大成就。中国自然保护区的数量从1979年的24个，增加到2003年的1999个。中国自然保护区总面积目前达138万平方公里以上，占国土面积的14.4%以上，超过世界平均11%的水平，也超过许多发达国家的面积比例。

中国自然保护区的快速发展，为保护我国乃至全球生态系统、保护野生动植物和生物多样性等做出了巨大的贡献。但是，中国是在经济社会发展水平还很低的条件下建立了大量的自然保护区，生态环境保护与当地经济发展之间时常发生冲突。传统上解决这些冲突的途径是加强执法，严防偷猎、偷伐、滥捕等。随着自然保护区数量和面积快速增加，执法的成本在增加，成效在下降。如果再考虑到当地社区有发展经济的正当权利，考虑到有大量的保护区是建立在集体所有的土地上，地权或林权等权属归当地社区，我们需要有新的思路和途径来化解冲突。

“自然保护区的建设和发展所面临的最根本矛盾是落后的经济社会发展与强烈的自然资源保护需求之间的矛盾；而解决矛盾的关键则在于全方位地实施保护区与当地周边社区（以下简称“社区”）‘共管’的管理体制。”这是来自世界自然基金会（中国）、中国社科院农村发展所、国家林业局经济发展中心和我校等单位的数位相关领域专家，在11月16日举行的中国自然保护区合作管理研究国际研讨会上提出的。

可以毫不夸张地说，“共管”，已经成为了时下自然保护界最流行的词汇之一，它作为一种新的自然保护区管理机制，已经和正在被越来越多的自然保护区所熟知。而中国，这个幅员辽阔、物资丰富的国家，对于自然保护区“共管”机制的渴望与需求，也已经越来越强烈。

直面“共管”

“未来，中国的自然保护事业应该逐步从数量扩张型向质量提高型转变。”这是我校人文与发展学院副院长左停教授针对中国自然保护区管理面临的挑战在会上指出的。

近年来，我国自然保护区面积不断扩大，保护区建设快速发展。据2002-2004年世界资源报告显示，按照IUCN（世界自然保护联盟）的类型划分，世界保护地平均比重为11.3%。中国现在的保护面积的比重也已经超过世界、发达国家和发展中国家的水平，中国的保护区的增长速度大大超过世界平均水平。然而，这种持续扩张的趋势所造成的问题越来越引起社会各界的普遍关注。

左停指出，鉴于中国自然保护区周围社区总体社会经济水平落后、国家给予保护区的财政支持力也很有限、保护区管理的政策与法规尚在完善过程中以及中国总体上的人均土地资源不足等现实条件，保护区建设的快速发展带来了许多问题：提议和批准建立自然保护区的过程缺乏关于社会影响的评估；保护区建立过程中对当地社区群众因资源征收等限制性措施造成的权益损失缺乏合理的补偿；保护区建立后地方政府的支持跟不上，很多管理措施影响了自然保护区的法律权威；……

这一系列的问题究竟应该如何解决？今后的自然保护区应该如何面对目前的严峻挑战？

“要建立适合中国特点的自然保护体系，以更好地符合中国的发展状况和趋势；把协调保护区与社区的关系问题，作为探索中国自然保护体系的关键内容，特别是需要有一种程序化、法律化和对社区公正的制度安排；同时在政策与管理层面，鼓励创新新的保护区—社区关系。”左停说道。

对于“新的保护区—社区关系”，与会的中荷云南省森林保护与社区发展项目代表布郎姆先生提出了自己的建议：“自然保护区数量在不断扩张的同时，缺乏好的管理人员，需要建立相应的培训班，让管理人员们熟谙如何与社区居民进行交流与沟通。技术方面的培训很重要，但是人际交流与沟通方面的培训也不能少。”

“自然保护是社会需求，又是社区需求，但是它们并非完全一致。‘共管’就是为了减少人与人之间的冲突，减少保护区建设成本；将周边社区居民从被管理的状态转化成管理者的状态；将他们的观念由‘要我保护’转变为‘我要保护’；从而在社区居民与保护区管理人员之间建立起一个互相信任、互惠互利的关系。而互惠互利恰恰是‘共管’的基础。”中国社科院农村发展所副所长李周谈到了“共管”。

对此，世界银行环境专家王佩坤表示：“自然保护区发展所面临的最根本矛盾是发展与保护的矛盾；解决问题的关键在于保护区与社区的‘共管’。”她同时指出，“共管”是自然保护区正确发展的方向，不过它还有很长的路要走。

为何“共管”？

那么，何谓“共管”？又为何“共管”呢？

王佩坤指出，在自然保护区这个问题上，共管，就是自然保护区所涉及到的不同利益相关方在自然资源管理中的积极参与。简单地来讲，共管就是不同利益相关方对于保护区的合作管理。对于保护区为何要实行“共管”，我校人文与发展学院的靳乐山教授解释说：“这涉及到资源利用的冲突问题。首先从传统上来说，社区对当地自然资源具有依赖性；其次，自然保护区的划定从某种程度上限制了当地社区利用自然资源的权利。而‘共管’是试图解决这类冲突的一种比较好的思路或机制，它更民主、更人性化，通过建立一种互信互惠的关系来共同推动自然保护。”

靳乐山强调，中国的自然保护区特别需要“共管”，并将原因概括为有三方面：第一，中国自然保护区建设的飞速发展；第二，中国自然保护区的权属特点；第三，相对落后的周边社区。

就中国自然保护区建设的飞速发展现象，靳乐山指出，许多保护区内居住有居民，甚至某些保护区的核心区内都有居民居住，这就决定了保护区的建设与发展离不开当地居民的积极参与。

中国自然保护区特有的权属特点也决定了‘共管’存在的必要性。据了解，我国的自然保护区普遍存在与社区森林重叠的问题，许多自然保护区的土地属于集体所有，并非属于保护区管理局所有。左停介绍，云南糯扎渡自然保护区2/3左右的土地属于当地农村集体所有；上世纪90年代中期，福建省划入保护区范围的集体林占保护区面积的68.8%。左停表示，各地保护区普遍缺少“过渡地带”及其相关的制度安排，在管理上，从村社社区到保护区就非常突然，因而很容易发生冲突性的“极端”事件。

我国相对落后的自然保护区周边社区则是我们需要“共管”的另一客观因素。资料显示，我国的自然保护区主要分布在边远地区、山区、少数民族地区，1997年底云南、黑龙江、海南、广西、四川、湖南、辽宁等7个省区的自然保护区总数占全国总数的50%以上。左停认为，这些地区一般社会经济水平较低，人民生活比较贫困；而且各个地方的社会经济结构差异很大，目前的自然保护区管理体制实际上难以适应这种巨大的差异性。

靳乐山说，由于中国自然保护区在周边社区的关系上的特殊性，保护区管理工作的一个重要挑战就是协调不同的利益相关群体之间的关系，甚至矛盾冲突。在这过程当中，各地保护区管理部门都先后选择“共管”作为解决保护区与周边社区关系的一种战略途径进行探索和试验。各地的实践证明：“共管”是中国保护区管理中处理与周边社区关系的一个无法回避的选择，中国具有实施“共管”的良好的社区基础，各地已经取得了丰富多样的经验以供总结和借鉴。这类实践目前并没有普遍推开，目前仅在较少的保护区中实行。但仅从目前“共管”实行的情况看，“共管”这种合作管理方式具有很大的推广和提升价值。

他指出，虽然目前“共管”实践的形式是多种多样的，但是所有成功的“共管”实践反映出来的实质都相同：涉及保护区管理的不同利益相关群体，建立起相互信任的合作伙伴关系、共同研究和解决有关保护区管理不同利益群体之间存在的问题。其中，最重要的是把社区这个基本的利益相关群体包含到保护区的整个管理过程中，包括对存在问题的认识、探讨解决问题的办法和对问题的解决。

推广“共管”

毫无疑问，在运用、推广和提升保护区“共管”过程中也会遇到许多问题，这些问题会影响到我们对“共管”的运用。靳乐山强调，在推广“共管”时，人们首先应该对保护区的作用以及“共管”本身有一个正确的理解。

在他看来，自然保护区的首位功能是对特定的对象进行保护，但许多地方政府对自然保护区的认识并不到位，具有很大的盲目性，或者“漠不关心”、或者是当成“摇钱树”、或者本身为了地方经济发展（如采矿、修路和旅游开发等）经常干扰保护区的生态环境。

靳乐山说，实施“共管”，最主要在于反映“共管”的精神原则，也就是保护区管理部门、周边社区要真正建立一种互信的合作伙伴关系。要建立这种关系，保护区管理部门应该发挥主导作用。“共管”应该提倡多样化，不能千篇一律，不考虑实地的情况。真正的“共管”是加强一般农民的参与。

“目前的保护区管理的法律法规存在一些障碍，不利于‘共管’的试验和实施。”他说，“在‘共管’安排中肯定要涉及一些有关资源使用的协议，自然保护区的管理部门缺乏相应的授权；行政主管部门能否承担一定的职责与风险，允许保护区管理部门进行有关‘共管’的工作，是实践中不可或缺的环节。”

国家林业局经济发展中心主任张蕾认为：“‘共管’实质上反映了中国经济社会发展的一个层面，它不仅仅是保护区管理的一个问题，还是经济与社会在国家发展过程中的一个体现。”

她认为，人们应当清楚地认识到，“共管”并不是自然保护区发展的目标：“解决矛盾、寻求和谐统一的发展才是保护区建设的最终目标。我们应当积极推广‘共管’，通过‘共管’来改善保护区当地社区居民利用自然资源的方式，提高他们的生活水平及自然资源的利用率。当地人有义务参与‘共管’，保护区的管理人员也有责任去引导他们参与保护区的建设。”

后记：在自然保护区建设快速发展的中国，自然保护区管理部门与当地周边社区“共管”的管理机制已成为了保护区管理机制的一种发展趋势。相对传统管理模式，它更民主、更人性化；它通过建立一种互信互惠的关系来共同推动自然保护。然而，作为我国自然保护区建设的一个重要的发展方向，“共管”要走的路还很长。正如靳乐山所说的：“对于我国的自然保护区采用‘共管’的策略，有其针对性、必要性和可能性，不过还需要在政策和法律方面为‘共管’原则的全面实施创造空间。”