李小云谈大援助体制：新型大国需要新型对外援助
作者：中国国际发展研究网络主席、中国农业大学人文与发展学院教授 李小云
2017年将成为中国新援助的起点。中国是一个新兴大国这一带有地缘政治色彩的概念，目前已被国内外广泛使用，这也说明了近10多年来全球格局的新变化。中美以及中国与其他国家互动的新动向也预示了中国有可能成为一个新的全球领导力量。
自启蒙主义特别是工业化以来，世界一直把中国看作是一个落后国家，认为相对于西方而言，中国在政治社会制度上是落后的。由此，尽管中国已经取得了巨大的发展，日益增加的影响力对全球发展也有着越来越明显的积极意义，但很多时候国际社会对中国的期望仍然局限于多做一点经济方面的贡献。十八大以来，中国新一代领导人提倡积极型的国际方略、更加关注“人类命运共同体”“世界大同，天下一家”等理念，这些都展示了中国更宽广的全球视野，以及在国际社会发挥更大作用的期望。值得关注的是，这在实践层面也已开始呈现，对外援助方面的实践转型自然不会例外。
事实上，对外援助一直是中国外交的重要组成部分和抓手。十八大以来，中国正在以更为成熟、稳健的步伐，走近世界舞台中央，越发成为乱局中的稳定器、变局中的正能量。面对新的国际格局和新的目标任务，中国的对外援助需要从战略上和政策上作出重大调整，使之与中国作为全球新型领导力量的地位相适应。从世界和中国发展的情况判断，新的一年应该是新援助的起点。
新的援助目标：提供全球公共产品
全球公共产品是一个意识形态的产物。国际上的发展理论范式一直围绕着自由主义和极权主义而构建。几乎所有关于中西发展道路的讨论都集中在自由主义和极权主义的优劣方面，因而，所谓自由主义的“优”和极权主义的“劣”也就首先成了“政治的正确”。
全球公共产品也是物化的产品。过去几十年，西方通过发展援助提供了全球公共产品的物化形态，在初期表现为发展型的产品。这个公共产品的目的是如何建立一个繁荣公平和物质文明发达的社会，以及提供一个如何达到这个目标的路径。这一点在战后杜鲁门的四点方案中有着很清楚的说明。美国在战后积极地推动了殖民地的去殖民化，并指出了发展中国家通向繁荣的现代化之路，从而长期占据了道德和技术的发展高地。
但在西方国家国内政治的影响下，对外援助逐渐转变成了以改变制度为主的“软产品”和以教育和卫生等干预为主的福利型产品。这些产品当然同时也是工具性的，它通过能力建设、教育水平和卫生条件的改善来提高人力资源和制度的供给水平，从而提高生产力。但是，结果似乎并不理想，反倒产生了福利性援助依赖和治理能力的破坏（如内战、独裁、转变、腐败等等）等问题。西方发展道路的失败已经成为是一个共识，很多人类学家和发展学家都揭示了干预性援助失败的社会经济和政治的原因，所以在援助的机制上避免干预是非常重要的。
对比西方，中国在建国以后很长一段时间的对外援助，虽然具有一定的阶级性和意识形态性，但实际上当然也具有全球公共产品的性质。进入新世纪以后，中国又开始逐渐调整对外援助政策。特别是最近几年，快速的经济发展让中国在全球的领导作用越来越明显，中国对外援助也有了显著的变化，提供全球公共产品成为中国对外援助的一个主要方面。
目前，可持续的经济发展和民众如何分享发展成果是中国迫切需要解决的问题。按照所谓的西方标准，中国是不大够格作为一个新的领导者的。但是谁能预测中国就不会在如何解决这些问题的过程中摸索出一个特殊的经验？谁敢做出中国不会为世界提供一个不同经验的终结性判断？中国是否能为全球的繁荣和文明的发展做出其特殊的贡献，能否提供一个通向这个目标不同的路径？这是世界对中国的疑问，也是中国对自己的思考。
事实上，中国能为世界提供的公共产品恰恰是如何解决世界各种问题的经验，而不是一个既有的模式和框架。一段时间以来，我们主要依托国家的主导力量通过高积累和投资来促进高增长，同时继续依托国家力量来调整发展格局。虽然这种策略能否作为普世的经验的确需要慎重考虑，但是其中的一些要素无疑得到了很多发展中国家的认可。这个过程中孕育的很多要素有可能构成新发展主义的要素，而新发展主义也有可能成为中国为世界提供的公共产品的核心内涵。
我们知道，中国提供的以互惠性为主的合作性援助，不同于利他性的赠与式的援助，也不同于改变制度供给的干预性援助。虽然这种方式并不一定能够解决发展中国家的问题，但是这种援助会促进他们产生发展的自我责任感，同时也能提供试错的机会，从而会积极主动地进行发展性学习。这种援助在物化的形态上更具有发展型的特点，对现有方式也具有很强的补充性，甚至替代性，同时也具有一定的稀缺性。而中国提供的互惠性的基础设施、技术转移和平行的经验分享也正是这种发展型公共产品物化的代表。基于这些要素提炼出的新发展主义的发展知识，可以形成可供选择的公共产品。
新的援助战略：由“为我所用”的工具转变为构建“命运共同体”工具
作为一个潜在的新的全球领导者，自利性的“为我所用”的援助战略不符合中国在世界的定位。不可否认，在全球化不断加深的今天，援助在客观上依然无法独立于国家的利益，中国自身利益也无法与其他国家的利益彻底隔绝开来。从这个方面来讲，将中国定位于全球公共产品提供者具有很强的正当性。虽然援助并不一定会给中国带来直接的经济利益和政治筹码，但中国仍然需要这个角定位，因为只有这样，援助才有可能真正成为构建“命运共同体”的战略工具。
客观地讲，在美国全球领导地位处于高峰的阶段，其援助的全球公共性也很高。但是随着援助越来越受到其国内政治的左右和自身利益的绑架，美国的全球领导者的道德感召力也开始下降。在其领导的西方援助集体内，美国长期采用捆绑式援助的方式导致其盟友不满就是一个例子。实际上，作为一个领导者，为其他国家和地区提供援助必然带来权力、话语以及在规则制定中的影响力上升，同时也会导致某种霸权意识，这就需要领导人的伦理智慧、知识精英的理论反思，同时也需要社会的全球意识。这些也都是中国能否成为新型领导者向全球提供新的援助所面临的重大挑战。
要想克服这一挑战，将会面临诸多困难。首先，在援助的过程中，提供者和接收者之间在客观上存在权力不对等的情况，很容易产生干预效应，特别是在所谓“软援助”日益受到重视的情况下更是如此。因此，需要避免原先的不干预内政转变为干预内政，将不干预内政转变为发展性的学习。不对日益增大的“软援助”的方向和内容加以界定，就有可能造成文化优越感和权力极化，从而形成新的结构关系。随着中国走出去规模的不断加大，各种各样的未经仔细研究的豪言壮语式的中国模式和方案也不断扩散，“中国式的文化优越性”的论调也开始出现，这实际上会削弱中国作为全球新领导者的道德形象，使得中国自身的全球道德伦理的建设发生偏离。
其次，国家领导者的全球视野与社会大众的全球关切之间仍然存在鸿沟。通过国民教育虽然可以缩小这种认知上的差距，但是并不能从根本上解决问题。“命运共同体”这个模糊的概念需要通过知识和话语的构建，才可以成为公共语，而且需要全球性的道德伦理来保证它的社会发育，否则政府很容易被民粹所绑架，这些对于中国而言都是巨大的挑战。
新的援助制度和管理的设置：打破碎片化，发育大援助体制和管理
从一个新的潜在的全球领导力量的角度来考虑，不仅中国援助的战略和框架需要调整，中国援助的体制和管理也需要调整。尽管全球化达到了空前的程度，但是国家利益依然是影响一个国家国际战略最重要的因素，援助不可能脱离这个利益。但是当一个国家把自己定位于在全球具有领导作用和重要影响力的国家时，援助的意义就超越了自利的范畴。在这种情况下，援助的整体性效应的重要性就凸显出来，这就需要在援助体制方面进行改革。
当援助需要服从更高的目标时，在体制上附属性的设置弊端就会显现。一是援助很容易受到所属部门的主体性业务的影响，如形成经济型援助、外交性援助等；二是协调的制度性成本很高；三是，当援助成为一个国家的重要事项时，各个部门都开始提供来自自身义务范围的援助，如农业援外、科技援外、卫生援外、文化教育援外、财政援外、外交援外等，这就造成了援助的碎片化。因此，当一个大国的援助进入战略性援助的阶段，就需要高度的资源整合和战略协调，需要将援助上升为国家治理的内容之一，并在制度的设置上加以体现。
因而，中国需要一个在战略上、资源统筹上和监管上高度集中的大援助体制。这个体制应该把对多边、双边和非政府及企业主体的援助统一在一个框架下，也就是将不同部门的援助统一在一个战略框架下展开，这就要求我们围绕为全球提供公共产品的目标，提供相应的制度安排，从而提供相应的知识和物化产品。