易地扶贫搬迁后 大型安置区融入新型城镇化难点何在？
近日，国家发展改革委联合财政部、中国人民银行、住房和城乡建设部、国家乡村振兴局等18个部门印发《关于推动大型易地扶贫搬迁安置区融入新型城镇化实现高质量发展的指导意见》（以下简称《指导意见》），明确了今后一个时期推动大型易地扶贫搬迁安置区融入新型城镇化、实现高质量发展的总体要求、主攻方向、主要任务和支持政策。该政策是继2020年国家发展改革委等13个部门印发的《2020年易地扶贫搬迁后续扶持若干政策措施的通知》后又一项针对易地扶贫搬迁的重要工作举措。
2019年7月，河北阜平县史家寨村搬迁安置点。资料图片/新京报记者 王颖 摄
根据国家发展改革委的统计，截止到2020年底，960多万建档立卡贫困群众全部乔迁新居并实现脱贫。全国已建成集中安置区约3.5万个，其中，安置规模达万人以上的特大型安置区有70个，安置贫困群众105万人，分布在贵州、广西、云南、陕西、四川、新疆等10个省区。这些特大型安置区主要分布在县城和地级市所在地，就业需求高度集聚、社区管理难度大，是巩固易地搬迁脱贫成果、实现后续发展的难点部位。基于这些挑战，各个地区、各个部门对搬迁群众的后续扶持工作给予积极推进。根据国家发展改革委的统计，全国已建成安置点配套农牧业产业基地和园区8300多个，扶贫车间1万余个，商贸物流产业基地和工业园区460余个，文化旅游产业发展项目1000余个；新设立基层群众自治性组织1541个，基层治理和社区服务逐步完善。
应该说，该《指导意见》是对大型易地扶贫搬迁安置区的发展提出了重要的方向，即以新型城镇化实现易地扶贫搬迁永续发展。《指导意见》提出着力扶持壮大县域特色产业，着力促进搬迁群众就业创业，着力提升安置区配套设施，着力完善基本公共服务体系，着力健全社区治理体系，解决好搬迁群众急难愁盼问题，加快实现人口市民化、就业多元化、产业特色化、基本公共服务均等化、社会治理现代化，全面转变搬迁群众生产生活方式，实现高质量发展。这些政策措施无疑是对当前大型易地扶贫搬迁安置区的发展短板和发展方向的积极回应。
笔者最近一年先后走访调研了西南地区的两个大型易地扶贫搬迁安置区。接下来想基于走访调研的观察以及《指导意见》的政策文本展开分析，呈现大型易地扶贫搬迁安置区融入新型城镇化的主要难点。首先，笔者在走访大型易地扶贫搬迁安置区的过程中，发现这些安置区尽管都是人口密集的社区，但事实上在社区看到的搬迁群众并不多。青壮年的搬迁群体大多都在外省或者省内进行务工。在社区里依然与过去乡村中看到的一样，也是三留守群体。其中部分留守妇女也都尽可能在社区周边的扶贫车间务工以贴补家用。这样的居住人口特征反映了当前安置区还没有做到高质量的在地充分就业。这样的状况背后是当地没有实现产业的特色化以吸纳更多的搬迁群众就业。就笔者所调研的两个安置区所在的县级市都是属于产业基础非常薄弱的县域。从这个角度来说，如何实现产业基础薄弱的县域形成产业特色化是难点之一。其次，大型易地扶贫搬迁安置区的公共服务体系实现了标准化的建设。我参观的两个安置区都有非常漂亮的学校和幼儿园以及相关的公共服务设施和空间。这些公共服务为搬迁群众提供了高质量的公共服务，特别是在儿童教育方面。但是仔细观察就会发现，目前大型易地扶贫搬迁安置区的公共服务提供主体都是政府主导的，提供的服务也主要是普惠性的服务。在服务多元供给方面非常不足。因为这些安置区的中青年群体都外出务工了，留守儿童的心理支持和生活照顾非常不足，特别是在原有社区的互助传统体系断裂之后，这些方面的互助服务更为弱化了。从这个方面来说，如何能够不断丰富安置区的公共服务，实现安置区多样化需求的多元回应是难点之二。最后，从笔者在安置区的观察和调研来看，老年群体是搬迁群众中落差最大的群体。在过去的村庄生活中，老年群体不仅仅是劳动力，保持了长期从事农业生产的劳作习惯，同时也是社区秩序和传统的维系者和传承者。在安置区的生活环境中，老年群体的生产和生活都发生了重大的转变，成了一个不劳作的居民群体。同时由于安置区的传统活动减少，老年群体文化上的角色也得到了削弱。从这个视角来看，如何能够将老年群体的生活兼顾传统与现代的方式是难点之三。
总体上，大型易地扶贫搬迁安置区通过融入新型城镇化实现城乡有机融入，很重要的方面就是要建立搬迁群众的家庭视角，在政策制定和实施中考虑到搬迁家庭不同成员的多元需求，并尽可能为他们提供低成本的多样化服务，是真正促进搬迁家庭现代化的重要考量。
董强，中国农业大学人文与发展学院教授。受访者供图
撰稿/董强，中国农业大学人文与发展学院教授